但应当注意的是，光靠这部法律远远不够，因为实践中，弱化、反对和否定党的领导的言论和做法，情形和程度肯定会十分复杂，如何针对不同的言论、不同的做法进行立法，追究其法律责任，是一件相当复杂的工程。

关于该案的裁判思路详见，韩甲文诉黑龙江省肇源县人民政府行政协议案，(2016)最高法行申45号。[43] 与之相反，在行政信访体制下，公众拥有大量的通过制造社会稳定压力的资源手段，来迫使地方政府对其提供更有利的政策承诺，因为基于一票否决与社会稳定的排名压力，在联席会议、领导接访等信访特殊机制下，公众有机会通过行政信访直接促使地方官员与相关权责部门做出政策变更与经济资源的再分配，[44]这种便捷性与压力效果显然是司法诉讼手段所无法比拟的，因此，利益分配、调整型决策和抽象法律、政策目标落实类型的行政争议大量涌入信访救济渠道。

作为一个法制主义的后发移植国家，在各类司法与准司法救济机制制度能力发育有限的前提下，[21]把大量的纠纷事项短期内完全导向法定途径，不仅无助于纠纷案件的及时化解，反而会给各类法定途径的发育建设施加过大的政治压力，尤其对于基层政权建设而言，信访救济带有一种化繁为简的简约治理色彩，尽管法定主义的程序建制不浓，但却借助群众路线的名义，以较小的制度成本为代价解决了大量纠纷矛盾，而法定途径所附带的经济成本似乎是现阶段难以承受的。[45]与传统的行政诉讼司法模式相比，普通公众通过信访机制才有机遇打开政策之窗进而改变议程设置，信访制度这种纠纷解决之外的公共政策调整效果，被诸多学者称之为信访的政策协商功能[46]。尤其从基层治理视角出发，项目制的引入使得基层社会矛盾的动因以及源发脉络愈发复杂，相比于行政信访救济，正式化的司法救济机制对于基层治理而言，往往附带了过高的制度成本且救济效果不佳，甚至会带有知情祛魅的负面效果。2014年中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中部署要求，实行网上受理信访制度，大力推行阳光信访，全面推进信访信息化建设，建立网下办理、网上流转的群众信访事项办理程序。可以说，中央将信访工作作为官僚体系考核与干部培养的重要环节，是执政党群众路线最为典型的表现形式。

[19]罗亚苍：《权力清单制度的理论与实践——张力、本质、局限及其克服》，载《中国行政管理》2015年第6期。[51]相关制度变迁史介绍可见，刘正强：《总体性治理与国家访务——以信访制度变迁为中心的考察》，载《社会科学》2016年第6期。参见沈蓓绯:《美国联邦政府的道德治腐机制》，载《理论视野》2016年第3期。

[27]强化公权监督是国家治理能力与治理体系的基础，表现为：（1）腐败治理伴随国家治理的深化须提高治理标准。  [47]在美国政府道德办公室的职责中，替公众监督财务信息披露制度和申报人是一项重要的职责。国家监察权行使中，一切公权机关（部门）应成为接受外在监督，协同派驻机构履行本机关（部门）减少腐败发生机会的第一义务主体，监察机关应成为以查纠公权组织怠于行使腐败监管职责的监督者。  [26]胡键:《惩治腐败与国家治理能力建设》，载《当代世界与社会主义》2014年第2期。

操守监督重在监督公权行使的合道德性，包括行权道德与公共道德，涉及悖德、失范等监督重点。一是全面完善监督职责行使的规范根据。

  [30]学者徐法寅提出，按照有没有对违法违纪国家公务人员的处置权，监督力量又可以分为有处置权的监督力量和无处置权的监督力量。其中最关键的是财产公开法。有处置权的监督力量包括:中国共产党的纪律检查委员会可以根据党纪采取处置措施，各民主党派也可以根据党纪采取处置措施，行政监察部门可以根据政纪采取处置措施，人大和法院可以根据法律采取处置措施。笔者认为，我国正处于腐败治理的攻坚期、战略转型期，推进不能腐治理体系的建构至关重要，基于《监察法》规定的监察对象范围的广泛性，监察委员会监督职能必须实现由问题监督向合规监督的转变。

《监察法》就监督职责的规定涉及五个方面的内容： 1.监督职责的基础定位。伴随《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的施行，国家独立监察权开始在中国特色国家政治权力体系中全面履职，成为腐败治理的主导力量。国家治理水平取决于制度供给能力和制度执行能力。同时，让公权力特别是行政权具有活力和创新动力，促进经济社会可持续发展，是当前和今后我国国家治理现代化的核心命题。

[8]监督职责的核心在于，以对公权运行设定合规性标准为基础，防范权力偏离其设定目标，抑制腐败动因，有效监督的实现仰赖监督权的权威性与合规依据的明确性。如果我们能够真正建立起科学的民主监督体制，那么最终将使反对、制约腐败行为的力量远远大于腐败的力量，那时监督力量在反腐败斗争中的关键性作用将展示无遗。

用权监督重在监督公权行使的公正性，包括行权合理性与无偏私性，涉及循情、循私与裁量合理等监督重点。而现实表明，在反腐斗争中，我们的监督机制并未显示出应有的关键作用。

2016年1月，习近平总书记在中共十八届中纪委六次全会的讲话就强调对监督力量进行整合的重要性。  [2]参见刘艳红:《中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建》，载《中国法学》2016年第4期。（二）《监察法》关于监督职责规定的制度供给短板 法定职权惟有健全的行权体制、运行机制、程序机制、保障机制与责任机制方得有效行使，然而，《监察法》就监督职责仅提供了原则性规定，相比调查与处分职责的统一化及其资源整合，监督职责则处于‘极简化状态，立法仅做出了概念性、原则性的规定，不仅未能根据监督职责对预防组织、预防措施、预防程序、保障制度等做出具体规定，而且诸如巡视制度、权力清单、财产申报制度、裸官制度等已有预防资源也未能被立法所规定。中国特色国家治理机构是一个有机、复杂的系统，除国家机关行使治理职权外，还根据社会发展需要，在特定领域设立特殊的治理辅助性权力。二是依法赋予监察机关在行使监督职权中对所发现的特定立法存在腐败风险的评估责任，提请立法机关做出评估的权力。中共十八届三中全会报告专章研究强化权力运行和监督体系问题，从体制和机制的视角提出完善党和国家领导体制、党风廉政建设，以及与国家权力运行体制机制相关的权力清单制度和公开权力运行的流程。

5.监督职责保障机制存在制度供给缺位。  [23]习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，载《求是》2014年第1期。

监督权是具体权力而非抽象权力，是动态而非静态权力，公权行使过程与结果均为监督重点，公权合规性是监督的核心。而国家监察监督权的行使机制却未予立法确认，亟待完善。

监督权的行使，观测口的设定最为重要。独立监察权在客观上产生了监督者与被监督者的关系疏离，必须建构双层性监督体制模式：第一层监督关系为监察机关-公权机关。

核心在于，将公权者作为监察权行使对象的中心，设定监察监督体系的完整框架与基本内容，从事管理成为判断是否属于监督对象的一般标准。参见高新民:《反腐败斗争——监督是关键》，载《哈尔滨市委党校学报》1999年第3期。二是检查所有公权机关（部门）履行法定公权中的义务履行情况。[28]以权力监督为中心的治理体系建设必然成为推进腐败治理的重要力量。

4.监督职责的行使根据。  [31]参见王希鹏:《腐败治理体系和治理能力现代化研究》，载《求实》2014第8期。

监督重点的差异使得党内监督行之有效的方法，无法完全适用于国家监督。《监察法》设定四种监督类型，即，履职监督、用权监督、廉洁监督及操守监督。

参见魏昌东:《积极治理主义提升立法规制腐败的能力》，载《中国社会科学报》2014年10月31日。建构明确的公职机关及其工作人员违反监督职责的责任体系，设定行政责任与刑事责任。

监察改革以来，大多地方监察机关借助纪委监督通道、根据《党内监督条例》行使监督职权，然而，这一方式无法完成《监察法》设定的目标，且存在一定制度风险。[32]《联邦组织量刑指南》第八章是使合规计划作为企业腐败预防刑事法有效机制的标志性法律文件，其A部分规定了有效合规计划的七项标准：一是组织必须已经建立能合理减少犯罪行为发生可能的、供其雇员或其他代理人遵循的服从规范和程序。法国2016年通过的《关于提高透明度、反腐败以及促进经济生活现代化的2016－1691号法案》(又称为《萨宾II法案》)第17条规定，建立合规制度是相关企业及其高管人员应当履行的一项积极义务。在国家权力结构体系中创立监察权、建构监察制度，是人类步入自主发展时期以来国家治理与社会发展的一项重要实践。

参见郑延谱、魏昌东:《国际反腐败公约与惩治腐败犯罪理念》，载《中国刑事法杂志》2009年第12期;孙国祥、魏昌东:《反腐败国际公约与中国贪污贿赂犯罪的立法完善》，法律出版社2011年版，第28－53页。根据我国《合规管理体系指南》，合规意味着组织遵守了适用的法律法规及监管规定，也遵守了相关标准、合同、有效治理原则或道德准则。

（2）监察权尽管高度权威，然而，并不具有保障其自身实施的能力，必要的保障机制是其运行的基础，被监督者违反监督机制的程序性处置规范缺位，存在监督权空置的风险。OGE负责一年一度的30多万联邦政府官员个人财产审核，这些报告通过与否，通常决定着官员的去留。

七是在发现犯罪行为之后，组织必须已经采取所有合理措施对该犯罪行为作出应对，并防止类似犯罪的再次发生。笔者认为，（1）监察体制改革前的国家监督尽管主体多元，某些主体确也发挥了重要作用，但现实的腐败治理成效表明监督效能仍存在严重短板：监督抽象、结果与外在监督多于过程与内在监督、无法介入权力运行的动态过程，司法监督限于犯罪结果发生后，将腐败过程监督授权于司法欠缺充分的法理根据。

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